眾所周之，《招標投標法》和《政府采購法》均有相關規定，招標采購人委托業務時，有權自行選擇代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為其指定。但在實際操作中，一些地方卻是針對政府財政資金項目，采取了組建一定數量的代理機構庫，招標采購人只能通過隨機抽取的方式進行委托辦理。實際上，交易中心組建代理機構庫并不違法，但恰恰是這種只能從中“隨機抽取”選擇代理機構的管理模式，成了一種違法的變相指定。
本文嘗試從以下幾個方面進行綜合闡述，查找產生這一現象的原因，以及后續管理出現的問題，分析將代理機構自主選擇權還給招標采購人的必要性，并對如何規范招標采購人在法律框架下選擇代理機構，提出合理化的建議，以期為解決這一難題提供借鑒。
一、這種管理模式出現的背景及原因分析
1．部分招標采購人不知如何選擇代理機構
這是公共資源交易中心組建代理機構庫的一個主要原因。對于要辦理的項目，很多招標采購人并不具備相應的專業人員和自主招標的能力，只能將業務委托給專業代理機構。但隨之而來的問題是一些招標采購人要么對市場上的代理機構一無所知，要么可供選擇的對象太多，不知該如何判斷優劣，這時就會向交易中心人員咨詢哪些代理機構服務較好，比較專業，能否推薦一個？而交易中心作為公共資源交易服務平臺，解答招標采購人的業務咨詢是其工作職責，但如果推薦了熟悉的代理機構就會有幫助其攬業務之嫌，給自己帶來不必要的責任風險。在這種情況下，交易中心組建一定數量的代理機構庫供招標采購人參考選擇是必要的，關鍵是后續的使用和管理。
2．監管者和被監管者出發點不同造成的結果
一些公共資源交易監管部門總是有“有罪推定”的觀點，他們認為，只要任由招標采購人自主選擇代理機構，必然會形成較大的尋租空間，委托的項目就會存在“暗箱操作”，并且兩者為了實現共同利益而形成統一聯盟，不利于后續監管，只有“隨機抽取”確定代理機構的方式才能最大化解決這一問題。也正是為了避免這種“被嫌疑”，使得一些有能力選擇適合本項目代理機構的招標采購人，不得不放棄自己的權力；還有一些招標采購人樂得如此，本來就不想承擔自行選擇代理機構的責任，隨機抽取的代理機構能順利完成項目最好，如果出現問題，也能夠推脫責任。
3．有利于市縣級代理市場的指導和管理
當前在一些市縣級小城市，代理市場不成熟，少數代理機構不熟悉相關業務流程，業務能力不符合監管部門要求，有的甚至法律意識淡薄，為了達到一些招標采購人的某種意圖，不惜鋌而走險。基于這種現狀，監管部門認為，不如通過公開招標方式，擇優選擇一定數量的代理機構，重點進行培訓，使這些代理機構既能滿足招標采購人需求，又能夠統一管理。
4．招標采購人是地方政府而非各部門單位
持這種觀點者認為，從宏觀的角度來看，使用財政資金的有關部門只是名義上的招標采購人，實質招標采購人仍是地方政府。正是通過這種由公共資源交易中心組建代理機構庫并從中隨機抽取的方式，體現出了地方政府自行選擇代理機構的意愿和目的，所以該方式并不違法，這種解釋似乎有“抬杠”、“詭辯”之嫌，但也應是支持者們一個“咬文嚼字”的勉強借口。
二、代理機構庫后續管理出現的系列問題
1．部分隨機抽取的代理機構不能勝任代理工作
代理機構庫雖是擇優組建，但是各家專長不同，比如一個水利招標的項目，隨機抽取到的代理機構卻是擅長土建項目的，甚至不具備編制清單項目的專業人員。再比如有些項目在庫中有能力承擔的代理機構只有1~2家，甚至沒有，有能力的代理機構卻因未在庫中不能選擇。這種隨機抽取制為了實現所謂的公平，剝奪了招標采購人對代理市場進行前期調查的權力，項目能否順利進行只能憑借“運氣”。
2．代理機構庫組成魚龍混雜，借資質現象嚴重
這樣的問題多出現在市縣級小城市，由于招標采購項目業務量相對較少，當地缺乏專業的代理機構，市場競爭并不充分，為了推動本地代理機構的發展，確實需要引進知名專業的代理機構進駐本地市場。但事與愿違，交易中心公開招標組建代理機構庫的項目，成了當地中介市場各顯神通的機會，為了爭奪有限的名額，一個中間人甚至引來多地多家代理機構參與競標，最終的結果是入圍了多家掛名的代理機構，具體從業的還是在本地市場招聘的并不精通業務的人員，并沒有真正引進大公司先進的管理人才。
3．庫內代理機構形成聯盟，幾家共同分享業務
公共資源交易中心組建的代理機構庫多為7~10家（具體數量可能更少，由市場決定），代理期限為1~2年。由于隨機抽取全憑運氣，機會不均等，這樣就使得庫內的代理機構為了共同的利益，很容易私下形成約定，諸如放棄抽取以增大其他代理機構的抽中幾率；或者被抽中以后，將項目分包給其他代理機構，兩者再分享利潤。
三、將自主選擇權還給招標采購人的必要性
1．應厘清責任主體和監管職責
自行選擇代理機構本來是法律賦予招標采購人的權力，卻在實踐中被否定不可行，最重要的一個原因是有關部門沒有厘清誰是責任主體。在公共資源交易行為中，有關法律法規已經明確了責任主體是招標采購人和其委托的代理機構，所以不管是對制作的招標采購文件，還是交易過程中出現的其他問題，都應由責任主體承擔相關責任。監管部門的職責是對違法違規行為進行處理，并不是“步步跟蹤”式的糾錯，更不是對業務的親自操作辦理，監管部門也沒有如此大的人力和精力，防患于未然的預防式監管固然是對的，但重點應放在前期規則的制定、對出現問題的曝光和處理結果的宣傳等方面,以充分發揮預防警示作用。
2．應明確委托代理的目的
委托代理需要招標采購人事前進行市場調查，通過和代理機構人員的溝通，了解他們的專業能力是否能真正勝任此項工作，這樣才能放心將項目委托，而不是本末倒置，確定了代理機構再進行溝通，那樣出現問題的幾率會大大提高，從而影響項目的順利進行。
一方面，委托人和代理人是共同體，兩者的目標是一致的，即最終是否提供了高質量的服務和取得良好的社會效果，而隨機抽取的代理機構由于存在著較多問題，很大程度上不能保證實現此目標；另一方面，不管是隨機抽取，還是自行選擇的代理機構，作為一種提供智力型服務的公司，都必須具備專業的技術人員，編制的招標采購文件不能有違法違規內容，也不能存在排斥潛在供應商的傾向性條款，否則將承擔相應的法律責任。既然如此，為了使委托的項目順利進行，還是應將代理機構的自主選擇權還給招標采購人。
四、法律框架下正確選擇代理機構
鑒于當前形勢，對于使用財政性資金的招標采購項目，筆者擬提出以下兩種選擇代理機構的方式，供業界人士探討。
1．“一項目一采購”的方式選擇代理機構
招標采購人自行選擇代理機構的權力，應只是表明了任何單位和個人不能為招標采購人指定代理機構，類似于《政府采購法》規定的不能為采購人指定貨物品牌或供應商一樣，但也并非指可以隨意選擇。代理機構的選擇應屬于政府集中采購目錄之內的服務項目，招標采購人既然使用的是財政性資金，仍應通過《政府采購法》規定的相關程序來進行采購。但是，一般幾百萬的項目，代理服務費多為幾萬元左右，所占項目金額比例較小，如果每個招標采購項目選擇代理機構，都按“政府采購服務”的程序來操作，有可能會浪費采購人較大的時間和精力，所以，筆者建議，只有確實特殊的招標采購項目，再通過此方式選擇代理機構。
2．以組建的代理機構庫作為參考標準，招標采購人自行選擇適合的代理機構
從法律角度來看，已經否定了那種建立代理機構庫且只能從中選擇或抽取的做法，但組建代理機構庫是否違法呢？筆者認為，對于多數通用類招標采購代理項目，組建代理機構庫為招標采購人提供了選擇性服務，不僅不違法，而且很有必要，關鍵是如何組建和管理。
組建代理機構庫應通過資格審查方式。作為一項政府采購服務項目，可由交易中心作為采購人，對代理機構提出一些特殊的采購要求，比如注冊資金規模大小，專業人員的具體數量或者類似業績有多少，以及是否同意最高收費限額等等，凡是滿足條件，均可入圍代理機構庫，這是一個從無到有的組建過程。再是對代理機構庫的后續管理上，要實行專業分類、動態式管理，組建的代理機構庫只是作為一個參考標準，招標采購人應根據項目的實際情況，既可從庫內選擇，也可從庫外選擇，并且只要代理機構所具備的綜合條件等同或優于上述要求，經交易中心確認后，可以隨時加入代理機構庫。
來源：《招標采購管理》 作者:李猛單位：山東省鄒城市公共資源交易中心
：余翰林
：18857411608
：寧波中基斯頓液壓機械有限公司
