《江蘇省公路工程施工分包管理實施細則》（以下簡稱《細則》）已于2015年1月16日公布，將于2015年7月1日起施行?，F將《細則》解讀如下：
一、制定《細則》的必要性
一是市場經濟對交通建設市場健康發展的需要。工程分包是市場經濟社會分工的必然結果；工程專業化符合現代工程管理的要求，工程專業化分包是今后交通建設的發展趨勢。從我省公路建設實際情況來看，工程分包具有普遍的市場需求，隨著建設市場的發展，對工程分包的需求越來越大。因此規范引導施工單位進行合理、合法的專業化分包既有利于施工企業的發展壯大和結構調整，也有利于提高工程質量，降低建設成本，引導建設市場規范有序發展。
二是規范建設市場分包行為的需要。省廳于2005年制定了《江蘇省交通重點工程施工分包管理暫行辦法》，但由于對分包限制過嚴，對分包人要求過高，隨著時間的推延，導致辦法與現實脫節，效力降低。當前以勞代包等違法違規分包現象大量存在，暗地分包、變相分包比比皆是、無章可循。這已經成為工程糾紛、質量安全以及腐敗等問題發生的重要誘因，亟待整治。
三是貫徹部《公路工程施工分包管理辦法》，完善公路建設市場法律法規體系的需要。2011年11月22日交通運輸部發布了《公路工程施工分包管理辦法》（以下簡稱“部《辦法》”），對公路工程施工分包活動進行了明確界定和規范，并明確分包僅指專業施工分包，勞務合作不屬于分包；同時交通運輸部〔2011〕11號令對《公路建設市場管理辦法》中的相關分包條款進行了重大調整，取消了分包工作量30%的限制，變資質管理為資格管理。交通運輸部對公路工程施工分包的管理就此進行了重大調整，并且部《辦法》第六條明確要求“省級人民政府交通運輸主管部門負責本行政區域內公路工程施工分包活動的監督與管理工作，制定本行政區域公路工程施工分包管理的實施細則”。
二、有關問題的說明
（一）關于《細則》的定位
部《辦法》改以往限制分包為鼓勵專業化分包，《細則》貫徹并細化了部《辦法》這一原則。即鼓勵分包活動依法進行；鼓勵專項工程由專業化的分包人進行分包；鼓勵現有分包隊伍注冊專業公司承攬分包業務；鼓勵分包活動參與各方（主要是發包人、承包人、分包人）制定相關制度，對分包活動進行全方位規范管理。
《細則》對施工分包的定義進行了明確，對專業工程、專項工程進行了區分。專業工程是指國家資質管理規定中明確的公路路基、路面、橋梁、隧道工程，以及公路交通工程中的交通安全設施、通信系統、監控系統、收費系統、綜合系統等工程。專項工程是指按照《公路工程質量檢驗評定標準》劃分的適合專業化分包的公路有關分部、分項工程。
這樣，既對專業分包和專項分包進行了嚴格界定和區分，同時結合施工分包實際，充分考慮了可操作性，提高了附件“管理清單”的精準度，確保該管的專業分包能管住、該放的專項分包放得開。同時，《細則》制定了統一的分包合同和勞務合作合同示范文本格式，供相關單位使用。
（二）關于施工分包的適用
《細則》的適用范圍，主要考慮了高速公路、普通國省道干線公路、獨立的特大公路橋梁、獨立的公路隧道工程等公路工程。農村公路未納入適用范圍，一是部辦法中未考慮適用；二是農村公路建設責任主體為地方政府，對分包的管理達不到《細則》要求的深度；三是農村公路等級低、規模較小，施工隊伍投入小，本身條件所限，分包需求不大。因水運等其它交通建設專業與公路工程差異較大，且部《辦法》僅針對公路工程，故《細則》主要適用對象為“公路工程”，但在附則中明確其他交通建設工程施工分包管理可以參照本細則執行。
（三）關于《施工分包專項類別與資格條件》
根據部《辦法》要求，《細則》制定了《施工分包專項類別與資格條件》作為附件一并發布。對于分包資格條件的設定，《細則》除按照部《辦法》設定法人資格、人員、設備等基本條件外，根據調研意見與我省實際情況，針對不同的專項類別還增加了施工業績和資質等方面的條件。
為有效防止承包人以分包為名進行轉包，《細則》中對分包工作量提出了限制性條件，明確承包人在一個項目中分包給同一分包人的合同總額不得超過其承包項目合同總額的30%。
（四）關于分包和勞務合作的界定
由于部《辦法》中已經明確勞務合作不屬于分包，為在實際工作中有效識別施工分包和勞務合作，《細則》中對施工分包和勞務合作進行了定義，從主體、工作方式方法、結算方式等不同方面進行原則區分界定。
（五）關于分包價格的限制
為了防止分包費過高造成分包低于成本價，誘發偷工減料，《細則》明確了“承包人不得低于成本價將工程進行分包”的原則，并對“低于成本價”的三類情形作出相應規定。要求承包人在提交分包合同審查的同時向監理人進行合理解釋與書面說明，并提供相關證明和經承包人與分包人雙方簽字并蓋章的書面承諾，否則視為低于成本價分包：
1、以明顯低于合理的市場最低價格水平進行分包的；
2、以低于本項目中其他合同段同類工程最低單價進行分包的；
3、承包人提取的分包管理費明顯高于該分包工程市場利潤水平的。
承包人低于成本價分包的，其分包合同不予審查通過和備案，由監理人督促改正。
（六）關于“促進施工標準化”
《細則》將“促進施工標準化”作為立法目的之一，在附件中增加“鋼筋集中加工、小型構件集中預制、混合料集中拌和、小型構件集中安裝”等專項類別，并明確“按照項目施工標準化要求，建設單位可以將鋼筋集中加工、混合料集中拌和、構件集中預制、安裝等施工標準化工作作為獨立標的招標”的說明，同時引導并規制發包、分包適合標準化施工的工程。
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