一、出臺《管理辦法》的背景和必要性
2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規定。2018年3月，自治區政府辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的實施意見》（桂政辦發〔2018〕29號），要求裝配式建筑、政府和國有資金投資金額5000萬元（含）以上的非盈利公益性項目，原則上采用工程總承包模式。2021年6月，自治區政府辦公廳印發《關于促進廣西建筑業高質量發展的若干措施》（桂政辦發〔2021〕41號）提出：“在交通、水利、建筑、新基建、工業安裝等領域規范推行工程總承包、全過程工程咨詢等新型建設組織模式”。2018年8月24日，自治區水利廳印發了《廣西壯族自治區水利建設項目工程總承包指導意見（試行）》以來，全區有近150個水利工程建設項目采用了總承包模式，有效提升了工程建設質量和效益。同時，各地在執行過程中也反映一些亟待解決的問題。為進一步規范水利建設項目工程總承包行為，理順和完善規范性文件繼續執行的效用問題，為各級水行政主管部門和水利工程建設項目法人推行工程總承包提供支持與指導，有必要制定出臺《管理辦法》。
二、《管理辦法》規范的主要內容
《管理辦法》分四章共25條。第一章為總則，明確了工程總承包的目的、定義、適用范圍、監督管理、建設實施方式等；第二章為發包與承包，明確了發包條件、發包方式、招標文件編制的原則，對資質條件提出了要求，對總承包單位作出回避規定，明確了風險分擔的原則和合同計價形式；第三章為實施與管理，對項目實施管理、總承包單位的項目管理、總承包項目經理資格提出了要求，對工程分包、項目建設資金籌措與管理、建設工期、工程保修及違反規定處理作出了相關規定，同時也明確了總承包單位的質量和安全責任等；第四章為附則，明確了管理辦法的解釋權和執行時間等。
三、有關問題的說明
（一）《管理辦法》的適用范圍是什么？廣西行政區域內政府投資或以政府投資為主的水利建設項目工程總承包活動，適用本辦法。
根據《廣西實施意見》的要求，裝配式建筑、政府和國有資金投資金額5000萬元（含）以上的非盈利公益性項目，原則上采用工程總承包模式。由于水利工程基本上屬于非盈利公益性項目，且基本上均由政府投資或以政府投資為主，因此，《管理辦法》的適用范圍確定為各級政府投資或以政府投資為主的水利項目。
（二）關于《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》有關規定執行情況？《管理辦法》涉及市場公平競爭問題，為了實現市場公平而充分的競爭，對哪些單位不得承攬工程總承包業務做出解讀，同時對承擔項目可行性研究或初步設計（或者實施方案）工作的單位作為潛在投標人，對其參加總承包的投標提出相關要求，不存在排除、限制市場競爭的有關規定。
四、重點條文解讀
（一）工程總承包的定義？《管理辦法》第二條：“本辦法所稱水利建設項目工程總承包，是指承包單位（或者聯合體）按照與項目法人或者建設單位（以下簡稱項目法人）簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工或者設計、施工等實行全過程或者若干階段總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。”
《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）明確工程總承包是對“對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包”，而本《管理辦法》參照上述辦法定義水利建設項目工程總承包，同時進行延伸，明確是“對工程項目的設計、采購、施工或者設計、施工等實行全過程或者若干階段總承包”，根據工程總承包的定義，水利建設項目發包范圍一般只包括勘察設計（含科學研究試驗）、建筑及安裝工程、設備采購和專項工程等，本《管理辦法》明確，項目法人可以根據實際情況，將屬于設計、采購、施工的內容實行整體總承包，也可以對其中若干階段的工程、單項工程或專業工程實行總承包。
（二）工程總承包方式由誰確定？《管理辦法》第六條第一款：“項目法人應當根據水利建設項目的規模和復雜程度，結合自身的管理能力水平和建設周期等因素，合理選擇工程建設組織實施方式。”
《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）“建設單位應當根據項目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設組織實施方式”明確了采用工程總承包實施方式由建設單位選擇。本《管理辦法》參考上述辦法的規定，適應當前“放、管、服”改革的要求，明確水利項目工程是否采用總承包模式由項目法人自行決定，保障了項目法人的合法權益，有利于進一步提高效率。
《管理辦法》第六條第二款主要針對只有相關規劃，無可行性研究報告或實施方案，具體實施內容、實施位置尚未明確的項目作規定。不同類型的水利工程建設項目，建設程序要求存在一定差異，如中小河流治理項目，在規劃批復后，無需進行項目可行性研究，并且實施的具體位置在實施過程中可能存在較大的變動，投資可能出現較大變化。類似于這類項目，不宜進行工程總承包。
（三）工程總承包在哪個階段發包？《管理辦法》第七條：“項目法人應當在發包前完成項目審批、核準或備案程序。采用工程總承包的水利建設項目，原則上在初步設計報告或者實施方案批復后發包。”
傳統的工程建設項目招標發包方式是設計和施工分別發包，設計發包一般在可行性研究報告批復后，而施工發包則在初步設計批復之后，設計與施工的發包在兩個不同的階段。水利部《關于調整水利工程建設項目施工準備開工條件的通知》（水建管〔2017〕177號）對水利工程建設項目開工施工準備開工條件進行了調整，項目可行性研究報告已經批準，環境影響評價文件等已經批準，年度投資計劃已經下達或建設資金已落實，項目法人即可開展施工準備，開工建設。而廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的實施意見（桂政辦發〔2018〕29號）明確“建設單位合理選擇項目發包階段，可在方案設計或初步設計完成并通過后實施。”
本《管理辦法》參考《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）第七款規定，同時項目可行性研究報告、環境影響評價等文件批復后工程總承包發包，存在初步設計批復概算較投資估算增加10%可能性，不利于工程合同總價的控制。所以將水利建設項目工程總承包的發包確定從初步設計報告批準后開始。
（四）如何選擇工程總承包單位？《管理辦法》第八條第一款：“項目法人應當依法采用招標或者經批準的其他方式選擇工程總承包單位。
工程總承包項目范圍內的設計、采購、施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。”
《招標投標法》第十條規定，工程招標分為公開招標和邀請招標；第六十六條規定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規定可以不進行招標。《招標投標法實施條例》第八條規定，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目應當公開招標；但有下列情形之一的，可以邀請招標：一是技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇，二是采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大；第九條規定，除招標投標法第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：
1.?需要采用不可替代的專利或者專有技術；
2.?采購人依法能夠自行建設、生產或者提供；
3.?已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；
4.?需要向原中標人采購工程、貸物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；
5.?國家規定的其他特殊情形。
實行工程總承包的水利工程項目，投資規模超過《必須招標的工程項目規定》規定工程建設項目招標范圍和規模標準的，因此，水利工程總承包項目應當公開招標。
（五）工程總承包招投標工作如何開展？《管理辦法》第九條第二款：“具備全流程電子化招標投標條件的工程總承包項目，實行全流程電子化招標投標。”
《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五條規定“設區的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統一規范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務。國家鼓勵利用信息網進行電子招標投標”。同時根據《自治區機關事務管理局 自治區水利廳關于實行水利工程監理和總承包項目全流程電子化招標投標的通知》（桂事管發〔2021〕50號）要求，自2021年11月25日起，在自治區公共資源交易中心交易的水利工程監理和總承包項目實行全流程電子化招標投標。進入市級和縣級公共資源交易中心交易的水利工程監理和總承包項目，根據各市、縣具體情況推進全流程電子化招標投標。
（六）工程總承包單位的資質條件有何要求？《管理辦法》第十條：“工程總承包單位應當同時具備與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具備相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體（以下簡稱工程總承包單位）。工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力。
由設計單位、施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。聯合體各方應當共同與項目法人簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。”
建筑業企業資質申報和工程設計資質申報在人員構成、工程業績、技術裝備等有不同的要求。在2015年之前，我國的資質管理將勘察、設計、監理、施工分門別類分別授予資質，并沒有一個適合epc工程總承包的資質類別。2015年，住房城鄉建設部《關于印發建筑業企業資質管理規定和資質標準實施意見的通知》（建市〔2015〕20號），允許已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質，但未取得建筑業企業資質的企業，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質，其它工程設計企業申請建筑業企業資質按照首次申請的要求辦理。2019年，《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號），對工程總承包企業的基本條件作了相關規定，要求工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。
鑒于現階段同時具備設計和施工資質的企業不多，如要求同時具備兩種資質，可能導致競爭不充分，所以本《管理辦法》對聯合體作了相關規定。
（七）哪些單位不得承攬工程總承包業務？《管理辦法》第十一條第一款：“工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位，也不得是與上述單位有利害關系的關聯單位。”
根據《招標投標法實施條例》第三十四條規定，與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。
國家發展改革委等九部委《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）1.4.3規定，投標人不得存在下列情形之一：
1.?為招標人不具有獨立法人資格的附屬機構（單位）；
2.?為招標項目前期工作提供咨詢服務的；
3.?為本招標項目的監理人；
4.?為本招標項目的代建人；
5.?為本招標項目提供招標代理服務的；
……
另外，為了保證第三方質量檢測單位檢測的公正和公平，依據《建設工程質量檢測管理辦法》（建設部令第141號）第十六條“檢測機構不得與行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及所檢測工程項目相關的設計單位、施工單位、監理單位有隸屬關系或者其他利害關系。”的規定，明確總承包單位也不得與第三方質量檢測單位有隸屬關系或者其他利害關系。
（八）承擔項目可行性研究或初步設計（或者實施方案）工作的單位是否可以參加總承包的投標？《管理辦法》第十一條第二款：“招標人依法依規公開已經完成的項目可行性研究報告、初步設計報告（或者實施方案）的，可行性研究報告、初步設計報告（或者實施方案）編制單位及其評估單位，可以參與該工程總承包項目的投標。”
允許承擔前期工作的單位投標主要基于兩方面考慮：一是《招標投標法實施條例》第三十三條規定，投標人參加依法必須進行招標的項目的投標，不受地區或者部門的限制，任何單位和個人不得非法干涉。承擔可行性研究報告或初步設計報告（或實施方案）編制的單位，作為潛在投標人有參加依法必須進行招標項目的投標權利；二是承擔項目前期工作的設計單位，掌握了大量工程前期勘察、設計的信息，對工程的復雜程度和難度有深入的了解，如果在項目進行總承包招標前不公開可行性研究報告或者初步設計報告，會造成投標人掌握的信息不對稱，影響公平競爭。所以對承擔項目可行性研究報告或初步設計報告（或實施方案）編制的單位，只有在招標人公開擬進行招標項目的前期工作成果后，才能參加投標。
（九）工程總承包項目對項目經理有何要求？《管理辦法》第十六條：“工程總承包項目經理具有水利水電工程類注冊執業資格或者水利水電工程類高級職稱；熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規范；具有較強的組織協調能力和良好的職業道德；擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經理或者設計項目負責人或者施工項目負責人。
工程總承包項目經理不得同時在其他項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。”
目前對于實行工程總承包項目的項目經理的要求沒有具體的規定，國家發展改革委等九部委《標準設計施工總承包招標文件》投標人須知總則第1.4投標人資格要求：“（5）項目經理的資格要求：應當具備工程設計類或者工程施工類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表；（6）設計負責人的資格要求：應當具備工程設計類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表；（7）施工負責人的資格要求：應當具備工程施工類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表”。
《管理辦法》明確：取得相應水利水電工程類注冊執業資格，包括勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等；未實施注冊執業資格的，取得高級專業技術職稱。同時規定：工程總承包項目經理不得同時在兩個及以上工程建設項目擔任工程總承包項目經理或者施工項目負責人。與住房和城鄉建設部有關注冊建造師不得同時在兩個及以上工程項目執業的規定是一致的。
（十）關于工程總承包單位的分包？《管理辦法》第十七條：“工程總承包單位可以依法采用直接發包的方式進行分包，但以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法招標。
嚴禁將主體、關鍵性工程的施工和設計分包給其他單位。”
《建筑法》第二十九條規定：建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發包給具有相應資質條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經建設單位認可。施工總承包的，建筑工程主體結構的施工必須由總承包單位自行完成。……禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。
《建設工程勘察設計管理條例》第十九條：除建設工程主體部分的勘察、設計外，經發包方書面同意，承包方可以將建設工程其他部分的勘察、設計再分包給其他具有相應資質等級的建設工程勘察、設計單位。
國家發展改革委等九部委《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）1.11規定：
1.?11.1?投標人須知前附表規定應當由分包人實施的非主體、非關鍵性工作，投標人應當按照第五章“發包人要求”的規定提供分包人候選名單及其相應資料。
1.?11.2?投標人擬在中標后將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作進行分包的，應符合投標人須知前附表規定的分包內容、分包金額和資質要求等限制性條件。
基于以上相關法律法規的要求，禁止將工程總承包項目轉包和違法分包。不得將工程主體部分的設計和主體工程施工業務分包。非主體部分的設計和非主體結構的施工業務分包，應當符合國家現行法律法規和相關政策的規定。
（十一）關于工程總承包項目質量、安全、工期責任？《管理辦法》第十九條、第二十條、第二十一條分別規定了工程總承包項目的質量責任、安全責任、建設工期。
雖然《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等法律法規均提到了工程總承包模式，但在具體質量、安全、工期責任上更多的是指向設計、施工、監理、項目法人等單位，并沒有明確提及工程總承包單位。
為了清晰體現工程總承包模式下的“總包負總責”特征，《管理辦法》對于工程總承包項目項目法人、工程總承包單位、分包單位的質量、安全、工期責任分別進行了進一步細化，明確并強化了工程總承包單位對質量、安全、工期的全面責任。工程總承包單位應加強對設計、采購、施工管理和協調，確保項目的質量、安全和進度可控。
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